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城市的發(fā)展本就是一個不斷更新改造的新陳代謝過程，自城市出現(xiàn)的那一刻起，城市便處于了一個調(diào)節(jié)與更新的狀態(tài)當(dāng)中，且始終不曾停下腳步。伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與進(jìn)步，之前城市建設(shè)過程中應(yīng)用到的一些傳統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)和物質(zhì)設(shè)施都面臨著被更新替代的命運，其已經(jīng)無法滿足新時代城市發(fā)展的需求。由此，城市的規(guī)劃與發(fā)展工作顯得尤為重要。針對城市做出的規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略不僅僅是指導(dǎo)具體工作開展的核心依據(jù)，更是影響一座城市發(fā)展軌跡與前景的核心要素。

關(guān)于城市的更新，這是一座城市發(fā)展進(jìn)步的必然結(jié)果和產(chǎn)物。中國城市更新開始于1949年，即新中國成立之年，但首次強調(diào)城市更新這一概念是在2019年的中央經(jīng)濟工作會議上面，也是在這一年，中國進(jìn)入到了城市更新的加速發(fā)展時期。多年來中國一直積極致力于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展工作，城市內(nèi)涵日益豐富，外延也得到了極大程度的拓展。在不同的發(fā)展階段以及不同的發(fā)展背景下，城市也隨時都在面臨著各種各樣的問題，諸如動力更新、制度更新、基礎(chǔ)更新等。在改革開放之前，城市更新多指的是舊城改造，即對城市中的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行更新，或拆減、或增設(shè)，大多數(shù)資源都投放在了棚戶區(qū)和危房簡屋改造方面，解決的是城市中居民的基礎(chǔ)生存與生活問題。這樣的城市更新要更具基礎(chǔ)性，是實實在在的物質(zhì)層面的更新與改造。但在改革開放之后，中國經(jīng)濟發(fā)展速度越來越快，有越來越多的人口涌入到了城市當(dāng)中，也有越來越多人想要在城市扎根立足，所以這一階段城市更新的重點便集中在了城市住房以及生活配套設(shè)施的改善上面，有很長一段時間國家都在全力解決城市職工的住房問題，也是這一階段，房地產(chǎn)行業(yè)迎來了黃金發(fā)展時期，全國范圍內(nèi)各個城市都在進(jìn)行著大規(guī)模的舊城改造以及城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整，也自此形成了城市更新的新模式。

城市更新所涉及內(nèi)容和范圍是非常廣泛的：一是更新目標(biāo)與方式。城市更新視角下，城市規(guī)劃與發(fā)展工作中要重新精準(zhǔn)鎖定目標(biāo)，提前制定出將要采取的更新計劃和具體措施，并確定各項措施將要應(yīng)用的空間范疇。二是更新單元范圍。在開展城市規(guī)劃工作時，相關(guān)主體需要對城市中的土地資源以及建筑物的所有權(quán)、使用權(quán)問題等進(jìn)行深入核查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果來進(jìn)一步做出單元更新權(quán)益的劃分，比如，拆遷用地范圍、開發(fā)建設(shè)用地范圍、公共設(shè)施以及保障性住房范圍等等。如果需要進(jìn)行置換或者騰挪，則需要將置換或者騰挪的原因以及具體應(yīng)對方式予以公示，保證公開度和透明度。三是功能控制。功能控制主要是對城市不同空間布局的功能進(jìn)行有效控制和利用，其具體包括功能布局、地塊用地性質(zhì)、建筑總量及各類功能建筑量、建筑密度、綠地率、綠化覆蓋率、道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政工程設(shè)施及地下空間開發(fā)利用等。四是利益平衡。基于更新單元現(xiàn)狀權(quán)益狀況，套用相關(guān)政策，制定更新單元與城市間的利益平衡方案；如果單元內(nèi)涉及多個實施主體，還應(yīng)載明各實施主體間的利益平衡方案。五是實施措施。規(guī)定實施主體應(yīng)履行的各項義務(wù)，如落實搬遷責(zé)任、進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、移交城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、配套建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，以及政府主體要求落實的其他綁定責(zé)任；制定分期實施計劃。

做好城市規(guī)劃是保證城市公共生活空間以及秩序的重要基礎(chǔ)要素，對于推動城市的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)國家秩序穩(wěn)定性都有著重要意義。在指定城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略以及深化落實城市規(guī)劃發(fā)展具體措施的過程中，相關(guān)主體需要遵循如下兩點原則：一是綜合性原則。城市規(guī)劃直接關(guān)系到城市的發(fā)展方向和命運，一座城市的規(guī)劃工作擁有著極強的復(fù)雜性特征。在規(guī)劃過程中要綜合考慮和城市發(fā)展相關(guān)的各類元素，人文、自然、社會、生活等元素都要充分考慮其中，要保證規(guī)劃工作的全面性，同時要注重協(xié)調(diào)好各方主體的利益關(guān)系，以此來保證每一項城市規(guī)劃措施都能夠產(chǎn)生積極正面的作用和影響力。二是人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展原則。城市更新、城市規(guī)劃、城市改造、城市發(fā)展，雖然都是圍繞城市來開展，但卻不可忽略城市得以存在和發(fā)展的載體——大自然。對城市進(jìn)行規(guī)劃實則也是在對自然環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，營造出更適合人類居住與生活的城市環(huán)境，就必須要尊重自然，要保證人與自然的和諧相處，切忌為了人類利益而強行破壞自然生態(tài)圈。相關(guān)主體在規(guī)劃城市建設(shè)與發(fā)展工作的過程中必須要時刻關(guān)注每一項具體措施可能產(chǎn)生的結(jié)果與自然環(huán)境之間的關(guān)系，必須要將自然環(huán)境的保護(hù)任務(wù)放在重要位置，將建設(shè)開發(fā)與自然環(huán)境保護(hù)結(jié)合在一起，避免經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的脫節(jié)。

在城市更新視角下，城市規(guī)劃與城市發(fā)展的核心要素之一便是土地資源。城市的規(guī)劃與發(fā)展工作要求加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展的方式，要全力開展城市更新行動。在此背景下，中國政府針對城市土地資源陸續(xù)出臺了多項政策措施，重點多集中在嚴(yán)格控制城市新增建設(shè)用地規(guī)模、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用等方面。一系列土地政策的推行和落實，也逐漸扭轉(zhuǎn)了中國城市規(guī)劃與發(fā)展的傳統(tǒng)思路，該領(lǐng)域內(nèi)的研究以及執(zhí)行人員也充分認(rèn)識到城市更新并不是一味地向外擴張拓展，而是要實現(xiàn)真正意義上的城市內(nèi)涵與品質(zhì)提升。在當(dāng)前城市規(guī)劃與發(fā)展工作中，以土地為核心的產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整與平衡始終是焦點問題，也是重大難題之一，如何協(xié)調(diào)好城市規(guī)劃與發(fā)展中多方土地利益主體的關(guān)系，以保證城市更新的有序性和實效性是必須要正面應(yīng)對并解決好的基礎(chǔ)性任務(wù)。

在城市規(guī)劃與城市發(fā)展具體工作當(dāng)中，針對土地資源的規(guī)劃調(diào)整，主要涉及如下幾個方面的內(nèi)容：一是開展徹底全面的“三舊改造”。“三舊改造”是城市更新的首要任務(wù)，只有徹底全面地完成好“三舊改造”的任務(wù)，城市的存量空間才能夠較大程度的釋放，城市發(fā)展戰(zhàn)略中涉及的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的各項具體策略才能夠獲得實施的基礎(chǔ)。二是城中村的改造。從土地分布的角度來分析，城市中的城中村多處于中心城區(qū)向郊區(qū)過渡的地帶，也因為其所占位置的影響，城中村的社會權(quán)屬要相對復(fù)雜，所以針對城中村的改造工作難度也會更高一些。針對城中村的改造，中國普遍采用秉承的是微改造、漸進(jìn)式的原則，主要模式是拆舊建新。在實際改造過程中，相關(guān)主體需要堅持實事求是的理念，竭盡全力去對城中村的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化處理，同時要想辦法切實提高土地資源利用效率，保證集約性和高效性。在城中村改造中還需要高度重視并合理解決二元土地管理方面的沖突問題，全力爭取城中村利益以及城市發(fā)展二者之間實現(xiàn)雙贏。三是歷史文化街區(qū)的改造。中國地大物博，在很多城市中都保留著傳統(tǒng)豐富的歷史文化物質(zhì)內(nèi)容，在城市更新過程中要對此給予高度關(guān)注，并做好充分的保護(hù)。針對國有土地使用權(quán)回收進(jìn)行適當(dāng)補償、土地資產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行處置、局部更新改造涉及的拆遷補償安置等工作都需要強有力的土地政策支撐。加大對歷史文化街區(qū)改造的地價支持和資金扶持，降低更新改造成本，吸引社會多方主體積極響應(yīng)。四是老舊小區(qū)的改造。城市里的老舊小區(qū)多興建于八九十年代，針對老舊小區(qū)的更新與改造也是城市更新任務(wù)中的一項核心內(nèi)容。與公共基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造不同，改造老舊小區(qū)是為了進(jìn)一步保障居住用地的可持續(xù)發(fā)展和利用。因此，在改造老舊小區(qū)的過程中，相關(guān)主體需要考慮和研究的內(nèi)容要更具廣泛性，在出臺老舊小區(qū)規(guī)劃配套指標(biāo)體系之前要進(jìn)行深入、詳盡且精準(zhǔn)的策劃，要結(jié)合實際社區(qū)配套缺口量、閑置空間規(guī)劃調(diào)整以及新型配套設(shè)施的建設(shè)需求等進(jìn)行綜合考量，在保證老舊小區(qū)居民權(quán)益的同時實現(xiàn)對居住用地的高效利用。

在規(guī)劃和推動城市發(fā)展過程中，相關(guān)主體要堅持將經(jīng)濟層面上的可持續(xù)發(fā)展策略落到實處。從某種角度上來分析，城市經(jīng)濟的發(fā)展與環(huán)境治理二者之間本就是相互矛盾的關(guān)系，彼此之間雖然有一定程度的依存，但的確在制約著彼此。城市之所以會被提出更新要求，其中，城市經(jīng)濟水平的提升是非常強勁的動力。因此，在規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展城市，推動城市更新時必須要創(chuàng)造出更加良好的經(jīng)濟環(huán)境，要對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)屬于基礎(chǔ)內(nèi)容，科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于城市生態(tài)系統(tǒng)功能的完善也有著非常強大的影響力。立足實際，對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做出調(diào)整和優(yōu)化，以加快城市經(jīng)濟的發(fā)展速度，使其更符合城市發(fā)展需求。在城市建設(shè)與發(fā)展過程中，為了與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展保持同頻共振，相關(guān)主體要秉承因地制宜的原則，適時適當(dāng)加強綠化建設(shè)的工作力度，科學(xué)整治與科學(xué)拓展綠色開放空間。比如，市中心一般是整座城市建筑密度最高、經(jīng)濟發(fā)展水平最高的區(qū)域，但也是對綠化有著較高要求的區(qū)域。在規(guī)劃和發(fā)展城市的過程中對市中心的綠色空間要給予更高度關(guān)注，在保證不影響經(jīng)濟發(fā)展的前提下可以適當(dāng)增加休閑場所的比重，適時適當(dāng)降低市中心的建筑密度。如果不具備建設(shè)大面積綠地的條件，相關(guān)主體不妨考慮采用立體綠化的方式，實現(xiàn)有限地面上綠化率的提升。如此一來，不僅可以有效改變之前單調(diào)的城市建筑立面，而且還可切實拓展綠化面積，提升環(huán)境質(zhì)量。在更加舒適的環(huán)境和氛圍中工作與生活，也有助于人們創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟價值。

構(gòu)建起更具科學(xué)性與合理性的城市規(guī)劃管理制度，為城市的進(jìn)一步規(guī)劃和發(fā)展提供更強助力。科學(xué)合理的城市規(guī)劃管理制度是保證城市規(guī)劃和建設(shè)質(zhì)量的重要依據(jù)。如何健全和完善城市規(guī)劃管理制度，相關(guān)主體可以采用雙管齊下的方式，要在現(xiàn)有城市規(guī)劃管理制度的基礎(chǔ)上，對城市規(guī)劃區(qū)管理機構(gòu)的職責(zé)再次進(jìn)行細(xì)化，要明確清楚不同主管單位以及機構(gòu)的使命與責(zé)任。不斷加強對城市規(guī)劃人才體系建設(shè)的重視力度，要加強培訓(xùn)和指導(dǎo)的力度，切實提升城市規(guī)劃人才隊伍的整體質(zhì)量，構(gòu)建起更加強大的城市規(guī)劃與管理團(tuán)隊。在規(guī)劃城市未來發(fā)展工作時，相關(guān)主體不妨嘗試由下到上的管理理念，從城市中生活的人群著手，切實提高關(guān)于城市發(fā)展、更新相關(guān)內(nèi)容的宣傳力度，將城市發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃等意識慢慢滲透到每一位城市居民的腦海當(dāng)中，激發(fā)起居民對自己所生活的城市的熱愛，讓居民在城市中感受到更強的歸屬感和榮辱感，進(jìn)而強化居民的保護(hù)意識，如果能夠有效調(diào)動起城市居民的參與積極性，那么對于未來各項城市規(guī)劃管理制度的具體落實會產(chǎn)生很大助益。

城市更新是沒有終點的，只要社會在發(fā)展，時代在進(jìn)步，城市就會一直處在不斷被更新的狀態(tài)當(dāng)中，而且未來會有越來越高的衡量標(biāo)尺來審視和評判城市更新的結(jié)果。針對不同發(fā)展階段與需求的城市規(guī)劃工作必須要保持腳踏實地的發(fā)展原則，要立足城市實際，積極面對與正確審視城市更新遇到的問題以及阻礙，在樹立和實踐更高追求目標(biāo)的同時，確保每一項城市規(guī)劃具體措施都能夠順利落地，無論結(jié)果是好是壞，都需要放在實踐中去檢驗和證明。城市的潛存量空間是巨大的，但能否真正做到深度挖掘和充分利用，還需要以更具前瞻性、科學(xué)性與合理性的城市規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)、方案來予以指導(dǎo)，要充分調(diào)動和利用起多元化的資源與先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，從更長遠(yuǎn)的視角和更高的角度來設(shè)計城市未來規(guī)劃與發(fā)展的方向，以城市戰(zhàn)略目標(biāo)來深化城市更新進(jìn)程，以切實可行的戰(zhàn)略措施來加快城市更新的速度，全方位保證城市更新效果的理想性。（作者：韓國靈山大學(xué) 馬曉蕾）

來源：光明網(wǎng)

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